— Ciudad, Santiago de Compostela

Impacto del Xacobeo: transformación urbanística, económica, social

USC (2014)

I. El Xacobeo como herramienta de transformación de la ciudad de Santiago

El Xacobeo es un evento de excepcional interés público creado para darle una significación turística y promocional a la milenaria tradición de los Años Jubilares Compostelanos.

Su creación tuvo lugar, por iniciativa de la Xunta de Galicia, con motivo de la celebración del año Santo Compostelano de 1993. El Xacobeo consiguió mantenerse como marca en los sucesivos años jubilares de 1999, 2004 y 2010, y ampliarse al conjunto de los territorios de España por los que transcurre el camino de Santiago, llegando a dar origen a una institución de coordinación Estatal, denominada Consejo Jacobeo, dependiente del Ministerio de Cultura.

El Xacobeo ha sido, indudablemente, una herramienta muy poderosa para la transformación de la ciudad de Santiago, pero una cabal comprensión de ese fenómeno exige hacer referencia a un antecedente muy destacado: la acción política del Ayuntamiento compostelano desde el año 1983, materializada en su proyecto urbano.


II. Antecedentes: el proyecto urbano

Restaurada la democracia municipal en España por medio de las elecciones locales de 1979, y tras un periodo inicial de asentamiento y normalización de la nueva realidad institucional, tras las elecciones de 1983 muchos municipios españoles trazaron ambiciosos proyectos para su transformación y modernización.

Ése fue el caso de Santiago de Compostela bajo el liderazgo del Alcalde Don Xerardo Estévez. 

Coincidiendo el proceso de democratización municipal con el de descentralización del Estado en Comunidades Autónomas, lo que implicó la recuperación de la autonomía de Galicia, el proyecto urbano de Compostela se puede resumir en esta visión: “convertir a Santiago en la auténtica capital de Galicia, y en una ciudad moderna y respetuosa con su pasado patrimonial e histórico, y relevante en el plano internacional no sólo como destino religioso, sino como referente cultural”.

Para alcanzar esos objetivos, la acción municipal barajó cuatro estrategias fundamentales:

1.- La puesta en valor de la ciudad y de su historia, que se concretó en tres hitos:

  • La declaración por UNESCO, impulsada por el Ayuntamiento, de la Ciudad Histórica de Santiago de Compostela como bien integrante del Patrimonio Mundial en 1985.
  • La declaración por el Consejo de Europa en 1987 del Camino de Santiago como Primer Itinerario Cultural Europeo.
  • La declaración por UNESCO, impulsada por la Xunta de Galicia, del Camino de Santiago (en concreto el denominado “camino francés”) como bien integrante del Patrimonio Mundial, en 1993.

2.- El diseño de un proyecto urbanístico y de desarrollo de infraestructuras enfocado al crecimiento y a la diversificación económica, que se concretó también en tres hitos esenciales:

  • La aprobación en 1989 del Plan General de Ordenación Municipal.
  • El programa de infraestructuras “Compostela 1993-1999”.
  • La aprobación en 1997 del Plan Especial de Protección de la Ciudad Histórica.

3.- La elaboración de un proyecto civil de desarrollo cultural que se concretó en la creación y consolidación de importantes infraestructuras y servicios culturales.

4.- La generación de instituciones que dieran amparo y soporte a la ciudad, que se hizo realidad también por medio de tres hitos:

  • La constitución del Real Patronato de la Ciudad, en 1991.
  • La creación del Consorcio de la ciudad, en 1992.
  • El reconocimiento legal de Santiago como Capital de Galicia mediante la aprobación en 2002 del denominado Estatuto de Capitalidad.

Para desarrollar esas estrategias, una herramienta fundamental era el aprovechamiento de los eventos en los que la ciudad podía concentrar el foco de un interés general que, en concreto, eran los siguientes:

a.- En primer lugar y sobre todo, los años jubilares: después del de 1982 se producía el intervalo más largo entre ellos, que se suceden al ritmo de 6, 5, 6 y 11 años en función de la alteración que los años bisiestos producen en la secuencia de fechas que determina la celebración, que es cuando el 25 de Julio, festividad del Apóstol Santiago, coincide en Domingo. Así, en el horizonte se podía contar con los hitos de 1993, 1999, 2004 y 2010 para la materialización del proyecto urbano. El impulso que el primer gobierno de la Xunta que presidió desde 1990 Don Manuel Fraga dio a la colaboración institucional con el Ayuntamiento de Santiago para asegurar el éxito de la conmemoración del primer año jubilar de la serie (1993), es decir, el XACOBEO, de alto interés para la política autonómica de promoción de Galicia, permitió desarrollar los objetivos fundamentales del proyecto urbano de Compostela.

b.- En 1995, además, se conmemoraba el quinto centenario de la fundación de la Universidad de Santiago de Compostela, efeméride fundamental para incorporar a la consecución de los objetivos de transformación urbana de la ciudad.

c.- En función de los éxitos alcanzados en la puesta en marcha de estas iniciativas, el Ayuntamiento de Santiago promovió en 1993 la candidatura de la ciudad como Capital Europea de la Cultura en el año 2000, lo que sirvió para consolidar el eje de la cultura civil como factor de identidad de Compostela en diálogo permanente con su muy consolidada dimensión religiosa.


III. La transformación producida

La confluencia de un poderoso proyecto urbano con la colaboración institucional bajo el amparo de un evento de carácter regional, de amplia proyección estatal e internacional, como es el Xacobeo, ha dado unos frutos realmente destacables en Santiago de Compostela, que es lo que constituye el objeto de este informe.

Para ordenar la exposición, vamos a centrarnos en los siguientes elementos:

1.      La institucionalización de la colaboración entre administraciones.

2.      La transformación urbanística:

  • La expansión y los grandes equipamientos.
  • La rehabilitación de la ciudad histórica.

3.      La transformación cultural.

4.      La transformación socio-económica.

LA INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA COLABORACIÓN ENTRE ADMINISTRACIONES

Partiendo de un antecedente, que era el Patronato de Santiago, órgano de coordinación de los distintos ministerios y estructuras administrativas del Estado, creado en 1960 y que operaba en relación con los años jubilares, el Ayuntamiento promovió que, de cara al año jubilar de 1993, se refundara esa institución adaptándola a los tiempos democráticos. Así, en 1991, se creó, mediante el Real Decreto 260, de 1 de marzo, el Real Patronato de la ciudad de Santiago de Compostela.

La función del Real Patronato, según determina su norma de creación, es promover en el término municipal de Santiago de Compostela el ejercicio coordinado de las competencias de las distintas administraciones para:

a.       Preservar el patrimonio histórico de Compostela

b.      Dinamizarla turística y culturalmente, especialmente en su dimensión jacobea y europea.

c.       Acometer infraestructuras de interés conjunto.

El Real Patronato es un órgano no personificado, adscrito al Ministerio de Cultura, cuya Presidencia de Honor ostentan SSMM los Reyes de España, y cuya Presidencia efectiva ejerce el Presidente del Gobierno.

Además, integran en Real Patronato como vocales 6 ministros, el Presidente de la Xunta, el Arzobispo, el Rector y el Alcalde, actuando como Secretario el Subsecretario del Ministerio de Cultura.

Los aspectos más novedosos de esa institución son dos: en primer lugar, su voluntad de continuidad, ya que no circunscribe su actividad a eventos concretos, como los años Santos, sino que deja abierta la opción a la actuación permanente; y, en segundo lugar, que preveía en su regulación la posibilidad de crear un organismo ejecutivo con la figura jurídica de un Consorcio. 

El Real Patronato se constituyó el 11 de Junio 1991 y en esa sesión acordó que la administración general del Estado, la Xunta de Galicia y el Ayuntamiento de Santiago constituyeran, efectivamente, el Consorcio previsto en el Real Decreto, cosa que, previa aprobación de sus Estatutos por el Consejo de Ministros, el Consello de Gobierno de la Xunta de Galicia y el Pleno del Ayuntamiento de Santiago, sucedió en abril de 1992.

El Consorcio es, en efecto, el paradigma de cómo la colaboración institucional auspiciada por el fenómeno Xacobeo se convirtió en un agente esencial para la transformación urbana de Santiago de Compostela.

El Consorcio, de titularidad municipal, es un ente con personalidad jurídica, presupuesto y patrimonio propio, sometido al derecho público, integrado por la Administración General del Estado, la de la Comunidad Autónoma de Galicia y el Ayuntamiento de Santiago.

Sus Estatutos prevén, como órganos unipersonales, el Presidente, cargo que corresponde ejercer al Alcalde, dos Vicepresidentes, uno en representación del Ministro de Economía y Hacienda, con rango de Secretario de Estado o subsecretario, y otro en representación del Presidente de la Xunta de Galicia, con rango de consejero; y un Gerente, designado y cesado por el Consejo de Administración a propuesta del Presidente.

Como órganos colegiados cuenta con un Consejo de Administración, compuesto por los vicepresidentes y dos representantes más de la Administración General del Estado, con rango de subsecretarios, en representación de los Ministerios de Cultura y Fomento; dos representantes de la Xunta de Galicia, con rango de Consejeros, y dos concejales elegidos por el Pleno de la Corporación.

El aspecto más destacable del régimen de adopción de acuerdos, es que éstos han de ser adoptados con la anuencia de las tres administraciones, sin que juegue en ese caso el régimen ordinario de formación de voluntad en los órganos colegiados, que es el de mayorías.

El Consorcio establece programaciones plurianuales de inversiones a 4 años que enmarcan sus presupuestos anuales y éstos se nutren, fundamentalmente, de las aportaciones de las administraciones consorciadas. En concreto, desde su creación en 1992 hasta el año 2011, el Consorcio ha manejado un total de 387 millones de Euros, 230 millones, el 59,93%, aportados por el Estado, 125 millones, el 32,22% aportados por la Xunta de Galicia y 32 millones, el 8,25%, aportados por el Ayuntamiento de Santiago.

El Consorcio ejecuta los acuerdos adoptados por el Real Patronato y los proyectos asumidos por las tres administraciones, con lo cual su actividad concreta, en sus veinte primeros años de existencia, ha sido muy variable en función de las necesidades y evolución del proyecto urbano, aunque, de forma esencial, se haya concentrado en las políticas de recuperación urbana de la ciudad histórica y en actuaciones de promoción turística y cultural.

En una medida muy importante, el binomio Real Patronato-Consorcio ha sido el ejecutor de las actuaciones que a continuación se reseñan.

LA TRASFORMACIÓN URBANÍSTICA

Santiago de Compostela experimentó un largo proceso de decadencia desde 1800, con la sola excepción del período que media entre 1890 y 1920 en que, gracias a la especial influencia política de Don Eugenio Montero Ríos, vivió un cierto renacer especialmente concretado en la construcción de instalaciones universitarias (Facultades de Medicina y Veterinaria y ampliación del edificio de la actual Facultad de Geografía e Historia).

Un dato que ilustra esa decadencia es la caída del peso específico de la ciudad en el conjunto urbano gallego, ya que si en 1800 era la más poblada de Galicia, en 1960 había pasado a ocupar la sexta posición. Otro dato relevante es que la conexión ferroviaria de la ciudad con Madrid sólo se concreta en 1955.

Siendo un municipio muy extenso (220,6 Km2), la ciudad histórica,  relativamente pequeña (1,69 Km2) era prácticamente el único espacio urbano disponible hasta principios de la década de los sesenta del siglo XX.

Así, cuando en ese momento comienza un proceso de expansión urbana, general en España y muy relevante en las ciudades de Galicia, la ciudad miraba hacia el poniente, dirección a la que se orienta la fachada del Obradoiro de la Catedral. En el estrecho espacio que media entre ésta y el Monte Pedroso, accidente natural que se le enfrenta en dirección al occidente, es por donde se dotó a la ciudad de los equipamientos que necesitaba para afrontar todas las funciones, incluso de carácter regional, que se le exigían (hospital, centro de congresos, instalaciones deportivas, recinto ferial, aparcamientos…).

La explosiva expansión residencial se completó con un crecimiento denso y urbanísticamente poco cuidado en el espacio que mediaba entre la ciudad histórica y la estación de ferrocarril, situada en el oriente.

Frente a esta situación, el proyecto urbano democrático se plantea los siguientes objetivos:

  • Ampliar el espacio urbano manteniendo la posición central de la ciudad histórica.
  • Eliminar del centro histórico las tensiones de los grandes equipamientos incompatibles con las exigencias de conservación patrimonial.
  • Cualificar y proteger el conjunto histórico, equipándolo y asegurando su integración ambiental.

Una explicación sucinta de cómo se materializaron esos objetivos requiere atender, en consecuencia, a dos grandes conjunto de actuaciones: las de expansión y generación de grandes equipamientos, por un lado, y las de intervención en la ciudad histórica, por otro.

A. La expansión y los grandes equipamientos

La parte más compleja y arriesgada del proyecto urbano, reflejado en el Plan General de Ordenación Municipal, fue diseñar un gran corredor viario, denominado “periférico”, que creando un bucle por la zona oriental de la ciudad desde la carretera que por el norte la une con A Coruña hasta la que, por el sur, lo hace con Pontevedra, y en paralelo con la vía del ferrocarril, permitiera ligar todas las conexiones viarias radiales que unen la ciudad con Lugo, el Aeropuerto y Ourense, y que, además, se jalonara de norte a sur con una reubicación de los grandes equipamientos indispensables para el proyecto de una ciudad que, con una población empadronada de 93 mil habitantes, acoge una población de hecho de unos 130 mil, y, además, destinada a recibir en torno a 4 millones de visitantes y turistas por año. 

El trazado, que era una mera línea dibujada en el momento de aprobación del Plan General (1989), se materializó en un viario, con sección de autovía, de 8 kilómetros; en la remodelación de los accesos radiales, incluyendo una autovía entre la ciudad y el aeropuerto, y en la reubicación de los equipamientos mal dimensionados y mal ubicados, construidos en los años sesenta, setenta y ochenta, que colapsaban la ciudad histórica, mediante la nueva construcción de un recinto ferial y mercado de Ganado, en la zona norte, un Palacio de Congresos y un estadio de Futbol, en la entrada a al ciudad por el Camino Francés, un pabellón polideportivo con piscinas, en la zona de Sar, un gran centro comercial, ligado a una operación urbanística de publificación de espacios verdes, en la entrada a la ciudad desde Orense y en un nuevo Hospital en la zona sur, junto con la reutilización, en ciertos casos, o la demolición, en otros, de los viejos contenedores.

Ese inmenso proyecto expansivo, que se recoge en los mapas anexos, se concluyó en unos escasos cinco años. En él, el Consorcio asumió la remodelación de un tramo de la vieja circunvalación (la denominada Avenida de Lugo), convirtiéndola en un bulevar urbano, y la ejecución del Palacio de Congresos y del Multiuso deportivo de Sar. El resto de las actuaciones se materializaron mediante acuerdos bilaterales entre el Ayuntamiento y el Estado (especialmente, con el Ministerio de Obras Públicas para lo relativo al “periférico”) y entre el Ayuntamiento y la Xunta (especialmente en relación con el nuevo Hospital Clínico Universitario), actuaciones todas auspiciadas por el Real Patronato.

B. La rehabilitación de la ciudad histórica

En paralelo a esa expansión, se llevó a efecto una actuación integral de rehabilitación de la ciudad histórica, por medio de tres tipos de intervención:

1) La construcción de nuevas dotaciones, que, con un criterio de cualificación y diversificación, permitieran atender a las necesidades que, a causa de su centralidad física y simbólica, habría de satisfacer la ciudad histórica.

En este sentido, y para hacer posible la puesta en valor de su patrimonio, lo que exigía la restricción al tráfico rodado en el centro histórico, se acometió la construcción de 2.500 plazas en aparcamientos subterráneos de borde.

También, se construyó una zona de recepción de visitantes en la avenida de Juan XXIII con una amplia dársena para los autobuses turísticos.

Pero, sobre todo, se construyeron o rehabilitaron grandes equipamientos culturales públicos (Auditorio, Centro de Arte Contemporáneo, Biblioteca Pública del Estado, Teatro Principal, Salón Teatro) que permitieron mantener en el casco histórico el papel central en la vida cultural de la ciudad. 

2) La dotación y cualificación del espacio público, por medio de actuaciones de reurbanización (operándose sobre 31.233 m2, el 9,3% del total de la superficie), así como de mantenimiento de la red viaria, y, muy especialmente, mediante la adquisición y acondicionamiento de 230 mil m2 de suelo de espacios públicos no construidos que permitieron dotar con parques y zonas verdes públicas a la ciudad histórica, asegurando la pervivencia de su tradicional relación con el entorno natural, tradicionalmente agrario.

3) Por último, mediante la rehabilitación del parque construido.

En este campo, se llevaron a efecto actuaciones de restauración y rehabilitación en el 68,3% de los 41 edificios monumentales de la ciudad histórica.

Pero lo realmente significativo y característico de la actuación pública en Santiago de Compostela en materia de rehabilitación ha sido la acción sobre el parque construido residencial.

Los criterios que animaron esa actuación sin precedentes en España fueron el impulso público, el fomento de las acciones de rehabilitación denominada “blanda”, es decir, compatibles con el mantenimiento en uso de las edificaciones; la movilización de los recursos de particulares y empresas mediante políticas de subvención y acreditación, y el sostenimiento de esa acción durante un largo período de tiempo, ya que se comenzó a actuar en 1992 y se continúa haciéndolo en 2012. El ritmo de actuación entre 1994 y 2007 ha permitido realizar 1200 obras en edificios residenciales (90 por año), un 25% del parque residencial histórico, y 395 obras en locales comerciales (lo que supone un 21,2% del total de locales del centro histórico).

Los resultados de esa impresionante acción rehabilitadora han podido contrastarse mediante la comparación de los datos de partida, tomados a finales de la década de los 80, para la elaboración del Plan Especial de Protección de la Ciudad Histórica, que se basó en un análisis de cada uno de los edificios del espacio incluido en su delimitación (en concreto 2.704 en 1989, sin contar los monumentales), con una actualización de datos realizada con la misma metodología en los 2.900 edificios existentes en 2008.

El trabajo de campo se ha sistematizado en las siguientes cuatro variables:

a. La evolución del estado de la edificación, que se resume en estos porcentajes: si en 1989 el 10,71 % de los edificios de la ciudad histórica se encontraban en mal estado, el 38,46% en estado regular y el 50,83% en buen estado, en 2008 los valores han pasado al 4,11, al 12,54 y al 83,35%, respectivamente, una progresión realmente notable.

b. La ocupación de las viviendas disponibles: en 1989 estaban ocupadas 5.467 viviendas (una tasa del 85,57%) frente a las 992 que estaban vacías (una tasa del 14,43%), mientras que en 2008 había 6.347 viviendas ocupadas (un 86,25% del total) frente a 1.012 viviendas vacías (un 13,75%).

c. La evolución de la población: a pesar del incremento del índice de ocupación de las viviendas, el cambio del modelo familiar y el proceso de renovación demográfica acontecido en estos años, ha hecho que la población residente empadronada en el ámbito del Plan Especial de la Ciudad Histórica haya pasado de 12.567 habitantes en 1989 (2,29 personas por vivienda) a 11.161 habitantes en 2008 (1,75 personas por vivienda). Esa evolución se ha concretado en una reducción progresiva de población hasta 2004, en que se llegó al mínimo de 10.929 habitantes empadronados, produciéndose desde ese año un cambio de tendencia, que implica un crecimiento demográfico débil pero continuo.

La población residente transeúnte estimada en 2008 es de 4.085 personas, en su mayor parte estudiantes universitarios, lo que supone que la población total de la ciudad histórica alcance los 15.246 habitantes.

d. La evolución de los locales comerciales. En cuanto al desarrollo de la ocupación, ésta evolucionó desde 1449 ocupados en 1989 a 1574 en 2008, es decir, 125 locales ocupados más y un 8,63 de incremento porcentual.

Como colofón a esta acción sostenida, la ciudad recibió el Premio Europeo de Urbanismo, concedido por la Unión europea, en reconocimiento a la regulación y gestión derivada del Plan Especial de Protección y Rehabilitación de la Ciudad Histórica de 1997.

C. La transformación cultural

La generación de equipamientos culturales a que se ha hecho referencia (Teatro Principal, 1987; Auditorio de Galicia, 1989; Centro Galego de Arte Contemporánea, 1993, Iglesia de la Universidad como centro cultural, 1995; Biblioteca Pública del Estado, 2003), la acción cultural desarrollada en los años jubilares, y el éxito de la candidatura de la ciudad, lanzada en 1993 y conseguida en 1995, como Capital Europea de la Cultura en 2000 junto con otras ocho ciudades del continente, así como el éxito de público de sus actividades (500 mil personas asistentes a eventos en espacios cerrados y 1,5 millones de asistentes a eventos en espacios abiertos) han permitido consolidar a Compostela como una capital cultural en el ámbito nacional e internacional.

Fruto de esa acción, se han asentado instituciones culturales, como la Real Filharmonía de Galicia y la Escola de Altos Estudos Musicais, se han promovido iniciativas tan ambiciosas, aunque complejas, como la Ciudad de la Cultura de Galicia, y se ha conformado una complementariedad en los años Xacobeos entre la dimensión religiosa y la cultural.

El impacto que tal estrategia ha tenido se puede evaluar en términos de marketing urbano con el dato de que desde el año 2000 los visitantes a la ciudad se han estabilizado en torno a los 4,5 millones anuales.

D. La transformación socio-económica

Este conjunto de acciones se ha concretado, obviamente, en un cambio muy destacable del perfil económico de la ciudad.

En términos de empleo y sectores de actividad, la comparación entre los datos disponibles en 1993 y los de 2001 arrojan esta fotografía, suficientemente ilustrativa:

Al crecimiento del empleo en la ciudad en ese período (10.209 empleos) las actividades más directamente relacionables con la transformación estructural de la actividad económica que toma causa de las acciones de dinamización inducidas por el fenómeno Xacobeo y sus derivaciones –excluida la construcción- han creado 3.690 puestos de trabajo, un 36,14 % del total.


IV. CONCLUSIÓN

La revitalización del fenómeno jacobeo y su “amplificación” como un evento de significación civil, cultural y turística, además de la esencialmente religiosa que lo creó y lo justifica, ha permitido impulsar en Santiago de Compostela un proyecto de transformación urbana de gran éxito, en general, y de alto valor cualitativo en relación con las políticas de protección patrimonial.

En una medida muy determinante, ese éxito ha tenido lugar gracias a la colaboración interadministrativa, que ha adoptado, además, fórmulas estables para institucionalizarse y consolidarse.